Françoise Massit-Folléa a participé au débat Yes ICANN ! / Expérience du baladeur (émission « Place de la Toile », France culture, 27/11/2009).


Lors de la quatrième réunion annuelle du Forum de la gouvernance internet (FGI) qui s’est tenu en Égypte à la mi-novembre, une annonce a été saluée comme une « grande victoire » : depuis le 30 septembre dernier, le gouvernement américain lève son contrôle sur l’internet et l’Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) s’engage dans l’internationalisation des noms de domaine. Cependant les familiers du sujet inclinent à fortement « relativiser » ces changements…

Historique

La gouvernance de l’internet se présente d’abord comme un enjeu technique : la gestion par l’association californienne ICANN de l’allocation des adresses IP des machines et du système des noms de domaine, visant le bon fonctionnement du réseau des réseaux. Mais toute décision technique sous-tend ou révèle une vision politique. D’autant plus que, né aux USA à la fin des années 70, l’internet est devenu une infrastructure essentielle aux échanges de toute nature, partout dans le monde, et à évolution très rapide (1).
Cependant l’inégalité subsiste concernant l’avènement de la « société de l’information » ou des « sociétés de la connaissance » et de multiples jeux d’acteurs posent la question du pouvoir : qui exerce les pouvoirs ? de quel droit ? avec quelles conséquences ?

La gouvernance de l’internet est une notion difficile à définir, entre une vision restreinte (la gestion des « ressources critiques » évoquée plus haut) et une vision élargie (l’ensemble des politiques publiques et les formes multiples de partenariat public-privé qui s’appliquent, à, sur et pour la pratique et le développement de l’internet). Cette dernière s’est imposée au Sommet mondial sur la société de l’information (SMSI) organisé en 2003 et 2005 et se perpétue sous l’égide de l’ONU dans le dialogue « multi-parties prenantes » du FGI.

Les sources de pouvoir résident certes dans la technique (la normalisation, les infrastructures d’accès, le formatage des interfaces, etc.), mais elles recouvrent des enjeux très lourds :
– le pouvoir de fournir des adresses IP et des noms de domaine, qui permet d’exister sur les réseaux
– le pouvoir d’une langue et d’une culture – nord-américaine – et de ses entreprises – équipements, interfaces, services, contenus.
S’y ajoute, au fur et à mesure de l’expansion des usages, un retour des États : pratique de la censure, lois condamnant certaines pratiques, mais aussi revendication d’une gouvernance de l’internet plus équilibrée. Le constat assez unanimement partagé est celui d’une grande faiblesse de l’harmonisation juridique internationale en terme de concurrence loyale comme en terme de droits fondamentaux.

ICANN : mission et statut

À ses débuts, l’internet reliait quelques laboratoires publics et privés et son développement était assuré par des informaticiens bénévoles – plutôt libertaires et assez géniaux, doit-on reconnaître. Quand les usages se sont développés à l’échelle mondiale, le pays des pionniers (alors sous administration Clinton) a imposé la règle du jeu commun pour ce qu’on nomme les « ressources critiques » de l’internet avec la création d’ICANN (en 1998), liée par contrat avec le Department of Commerce (DoC) et contrat exclusif entre celui-ci et l’entreprise Verisign, qui gère le « serveur racine » du système des noms de domaine.
Il en a découlé une série de contrats en cascades (plus ou moins formels, plus ou moins transparents) avec la chaîne des intervenants qui va jusqu’à l’usager final. L’architecture de l’internet est techniquement décentralisée, mais sa gestion relève d’un système bien hiérarchisé et centralisé :
– la fonction IANA : elle concerne la répartition de blocs d’adresses de machines entre cinq instances régionales (Amérique du Nord, Amérique du Sud, Europe, Afrique, Asie-Pacifique) qui à leur tour les répartissent à des « registres Internet locaux » (en anglais Local Internet Registries ou LIR) qui les distribuent aux utilisateurs finaux dans leur zone d'opération. Ce contrat court jusqu’en 2011.
– la fonction DNS : créé en 1983 pour faciliter les échanges (car un nom est plus facile à mémoriser que la suite de numéros d’une adresse IP), le système des noms de domaine repose sur une architecture solide (13 serveurs dont un serveur racine qui contient l’unique base de données des « paires » adresse IP/nom de domaine), quasi identique depuis l’origine (9 sont gérés par des organismes américains), pour créer un « monde internet unique » – là encore piloté par le DoC. Les tentatives de créer des DNS alternatifs existent, mais restent très confidentielles.

Il est important de distinguer gTLD (noms de domaines génériques, comme .net ou .org) et ccTLD (country-code Top Level domain). Les premiers constituent un marché lucratif, reposant sur le « droit des marques ». Les seconds sont censés assurer la « souveraineté numérique » des États : établis en référence à la table ISO 3166, ils comprennent pourtant plus d’entrées que d’États souverains (par exemple, treize pour la France et ses Dom-Tom) et leur délégation (on n’est que locataire, jamais propriétaire, d’un nom de domaine) repose sur des pratiques pas toujours conformes au droit international public…

L’association californienne de droit privé ICANN, dont les décisions s’imposent à la planète entière, est à nos yeux un « objet juridique non identifié » :
– ce n’est pas une instance de normalisation technique : celle-ci se fait en amont et en aval de la mission d’ICANN, via des associations informelles (IETF) ou plus formelles (par exemple, le W3C pour les standards du web)
– ce n’est pas une agence gouvernementale : le board est élu, pas nommé, et les accords successifs avec le DoC toujours présentés comme un progrès vers la « privatisation » de l’organisme
– ce n’est pas non plus pas une agence intergouvernementale : le comité des gouvernements (imposé initialement par l’Europe) n’a qu’un rôle consultatif, il n’existe pas de lien institutionnel avec l’ONU et d’ailleurs ICANN est en rivalité permanente avec l’Union internationale des télécommunications
– ce n’est pas, enfin, une banale association à but non lucratif : l’objectif est de gérer une « ressource d’intérêt général » mais c’est une activité fort rémunératrice, comme en témoigne la croissance du budget d’ICANN au fil des ans (60 millions de $ en 2009).

On conçoit la difficulté à en comprendre le fonctionnement, et plus encore à contrôler le contrôleur… qui a l’habitude de changer son règlement intérieur quand ça l’arrange et à soumettre régulièrement son agenda de travail à des « consultations publiques » dont les résultats ne sont jamais garantis.

On devine aussi le jeu d’influence des choix politiques (unilatéraux) sur les décisions techniques masquées par des considérations de stabilité et sécurité, voire de « responsabilité historique » vis-à-vis du réseau.

La nouvelle donne

Le 30 septembre 2009, donc, étaient annoncés en fanfare un nouveau contrat (intitulé « Affirmation of Commitments » - AoC) entre ICANN et le gouvernement des États-Unis et, en parallèle, le lancement des noms de domaines en caractères non latins, présentés comme deux étapes-clés d’une « internationalisation » d’ICANN.

Le contexte : lors du SMSI, les pays émergents et les pays en développement ont revendiqué très vigoureusement plus d’égalité dans le monde numérique. Bien que le statu quo ait prévalu, le dialogue dit « multistakeholder » se poursuit au FGI et exerce une certaine pression. Le besoin d’évoluer s’explique en partie par le souci américain de ne pas se faire contourner ! On pourrait aussi y voir l’influence des orientations de la nouvelle administration Obama. Mais on soulignera que le nouveau patron d’ICANN vient du Homeland Security Office et que le récent document de « cyberpolicy » de la Maison Blanche, tout comme les propos du président, insistent sur la croissance et la sécurité des États-Unis plus que sur un nouveau « NOMIC » (2)…

– Concernant l’AoC : la négociation n’a guère été transparente (malgré des débats en commission au Capitole). Le résultat est assez mince : on ne touche pas à la fonction IANA, on réaffirme le caractère « multistakeholder » de l’organisation et on insiste sur le rôle du Government Advisory Committee (GAC) et la prise en compte des usagers de l’internet sans fournir d’engagements précis, et surtout (c’est de la « gouvernance ») l’accent est mis sur « l’accountability » d’ICANN ; ce n’est plus à l’administration nord-américaine que l’organisme doit rendre des comptes mais à des comités d’audit institués sur quatre thèmes (intérêt public, stabilité et sécurité, concurrence et respect du consommateur, annuaire WHOIS (3)).
Premier souci : les thèmes sont pré-déterminés, les auditeurs sont majoritairement issus de l’organisation ou choisis par elle (principe d’auto-évaluation), les conclusions sont non contraignantes… Et dans le même temps la sécurisation du serveur racine (DNSSEC) est autorisée par le DoC, gérée par ICANN et implémentée techniquement par Verisign, soit toujours les mêmes acteurs-clés. La question est donc moins celle du statut flou d’ICANN (semi public ou semi privé),que sa situation de monopole de fait sur les ressources critiques de l’internet (4).
Cependant, après plusieurs années de blocage, ICANN annonce aussi sa « conversion » aux IDN (internationalized domain names), que beaucoup ont salué comme la reconnaissance du multilinguisme sur l’internet. Là encore il faut aller voir de plus près…

– Concernant l’internationalisation des noms de domaine : c’est bien évidemment une question de standards, de norme technique, mais c’est aussi une question éminemment politique…
Pour comprendre, faisons un petit retour en arrière : alors que 92% de la population mondiale n’a pas l’anglais comme langue maternelle, la base linguistique de l’internet repose sur la base ASCII qui supporte seulement l’alphabet latin, mais sans signes diacritiques (accents, cédilles, majuscules, etc.). À partir de la norme ISO 1046, standard du jeu universel de caractères développé en UNICODE, de nombreuses initiatives éparses ont tenté d’y remédier. Suite aux travaux d’un groupe spécialisé de l’IETF créé en 2000, une norme IDN a été choisie à l’intérieur du système DNS existant : une séquence de caractères ajoutée devant le codage ASCII pour les noms de domaine de premier niveau, une sorte de préfixe de translation intégré côté navigateur de manière « automatique ». Sortie en 2003 mais mise en œuvre par les responsables du nommage plus de 6 ans après, la solution sera implémentée dès la fin de cette année pour six noms de domaines-pays (5).
Certes on disposait déjà de claviers commutables dans les langues arabes et asiatiques, de logiciels disponibles en plusieurs langues, de contenus aussi (via des aménagements de la norme html), d’où les sites web accessibles en chinois ou en arabe, par exemple, à l’intérieur d’un nom de domaine tel que .cn, .eg, etc. Désormais, au cœur du système de nommage, des URL (6) rédigées dans différents alphabets seront admises. L’Union européenne, espace politique plurilingue, est évidemment très intéressée : depuis le 10 décembre, il est possible d’enregistrer des noms de domaine avec cédille et accents (tilde, aigus, etc.) ou en alphabet grec ou cyrillique (pour le bulgare) et « dès que possible » le .eu sera enregistrable dans ces alphabets. L’UNESCO quant à elle vient de signer tout récemment une convention avec ICANN, dans le cadre de sa mission de protection de la diversité culturelle et linguistique.

– Concernant cette innovation, les points de vue sont cependant contrastés : c’est une chance pour la diversité et l’accès à l’internet des non-anglophones estiment les uns, alors que d’autres évoquent un risque de balkanisation, de fragmentation de la Toile (des univers clos sur eux-mêmes tels qu’en rêvent les régimes non démocratiques). La volonté de garder un espace unique de nommage n’est pourtant pas remise en cause, quoique des spécialistes continuent de rechercher une internationalisation plus effective, via d’autres solutions techniques (au niveau de la couche « présentation ») qui contribueraient à contourner le DNS existant…
De fait, une certaine confusion préside à ces opérations : le terme « multilinguisme » n’est pas approprié, il concerne la capacité d’une personne à parler plusieurs langues ; celui d’internationalisation non plus : elle est octroyée à l’intérieur du système dominant. On relèvera à ce propos le paradoxe souligné par un participant à la réunion évoquée en préambule : « Au FGI de Sharm el Cheikh, événement des Nations-Unies, seules les séances plénières (les plus générales) disposaient d’interprètes et ont été enregistrées. Les ateliers, soit 85% du temps, étaient en anglais et n'ont pas laissé de trace. C'était l'application pratique de l'engagement de l’ONU pour le multilinguisme… ».

Plusieurs questions sont subséquentes à cette évolution normative, j’en citerai deux :
– Des risques économiques pour le droit des marques (à titre d’illustration : un journal du matin devra très vite déposer « libération.fr » en plus de « liberation.fr » sous peine de le voir capté par un spéculateur)
– Un nouvel « écart » par rapport aux institutions internationales : les ccTLD internationalisés seront commercialisés par ICANN et ses mandants selon une procédure rapide dite de « fast track », soit en dehors de la table ISO des codes-pays, sous l’égide de l’ONU mais avec le soutien déterminant de Google.

Que conclure à ce stade, sinon que le chemin est encore long vers une gouvernance de l’internet qui soit, conformément aux vœux du sommet onusien, réellement « multilatérale, transparente et démocratique ».


(1) On compte fin 2009 1,9 milliards d’usagers, près d’¼ de la population mondiale, avec une croissance de 17,5% en 2009 dans les pays en développement.

(2) « Le Nouvel Ordre Mondial de l’Information et de la Communication » qui a agité et déstabilisé l’UNESCO dans les années 70-80.

(3) L’annuaire WHOIS est la base de données qui renseigne sur les titulaires d’adresses et de e noms de domaines.

(4) Certains commentateurs ont plaisamment fait remarquer que l’on n’est pas encore passé d’I-CANN à WE-CANN.

(5) Petit rappel statistique : de 2000 à 2009, le nombre de locuteurs anglophones a cru de 237% mais le nombre de francophones de plus de 500% et d’internautes chinois de plus de 1000%.

(6) Uniform Resource Locator, soit, pour faire simple, l’adresse d’un site internet.